Gesundheitspolitik

Schlagabtausch in Luxemburg

Der EuGH verhandelt das Rx-Boni-Verbot für ausländische Versandapotheken

LUXEMBURG (ks) | Gute zwei Stunden wurden am 17. März vor der Ersten Kammer des Gerichtshofs in Luxemburg die Argumente ausgetauscht: Ist die 2012 erlassene deutsche Regelung, die es EU-ausländischen Versandapotheken verbietet (§ 78 Ab. 1 Satz 4 AMG), von der Arzneimittelpreisverordnung abzuweichen – sprich Boni bei der Bestellung verschreibungspflichtiger Arzneimittel zu gewähren – ein nicht zu rechtfertigender Eingriff in den EU-Binnenmarkt? Oder hat Deutschland mit dem Verbot lediglich seinen Wertungsspielraum ausgenutzt, um den Gesundheitsschutz im eigenen Land sicherzustellen?

Vertreter der Deutschen Parkinson Vereinigung (DPV), die Partei im Düsseldorfer Ausgangsverfahren dieser Vorlage an den Europäischen Gerichtshof (EuGH) ist, und der Europäischen Kommission plädierten pro DocMorris. Vertreter der Wettbewerbszentrale und Apothekerschaft sowie der Bundes­regierung hielten dagegen. Den Fokus legten sie dabei – wie vom Gericht gewünscht – auf die Frage, ob der Eingriff gerechtfertigt ist. Im Anschluss stellten Richter sowie der Generalanwalt Nachfragen, die allerdings noch nicht auf einen klaren Ausgang des Verfahrens schließen lassen. Der Generalanwalt kündigte seine Schlussanträge für den 2. Juni an. Das Urteil ist noch später zu erwarten.

Für die Vertreterin der DPV geht es klar um eine Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit. Während der Umsatz der lokalen Apotheken seitdem gleich geblieben sei, hätten Versandapotheken aus dem Ausland Rückgänge hinnehmen müssen. So beklagt DocMorris, sein Neukundengeschäft sei seit 2012 um 80% zurückgegangen. Diese Importbeschränkung, so die Vertreterin, sei auch nicht gerechtfertigt. Die Bundesregierung behaupte schlicht, dass so „kleine Boni“, wie sie DocMorris biete, eine Kettenreaktion auslösten, zu einer Marktverdrängung deutscher Apotheken führten und das gesamte Gesundheitssystem in Gefahr bringe. „Sowas wird in Wirklichkeit nie passieren können.“ Schließlich seien auch vor 2012 Boni gewährt worden – ohne eine Auswirkung auf die Vor-Ort-Apotheken. Zudem: Apotheker seien in Deutschland noch immer Top-Verdiener unter den freien Berufen. Die DPV-Vertreterin zeigte sich überzeugt, dass rein wirtschaft­liche, protektionistische Gründe hinter der Gesetzesänderung gestanden hätten. Nicht zuletzt warf sie Deutschland vor, keine Alter­nativmaßnahmen ausgelotet zu haben. So hätte man etwa über zielgerichtete Ausgleichszahlungen für Apotheken in entlegenen Gebieten nachdenken können.

Foto: AZ/Sket

Hinter der Tür des Sitzungssaal ging es „ans Eingemachte“.

Absage an „Experimentiergesetzgebung“

Dr. Jürgen Schwarze, der für die Wettbewerbszentrale sprach, zeigte sich hingegen überzeugt, dass einseitige Preisunterbietungen ausländischer Apotheken das System der Arzneimittelversorgung nachhaltig gefährden. Er betonte, dass das System im Einklang mit der langjährigen Rechtsprechung des EuGH stehe. Danach ist der Gesundheitsschutz ein hohes Gut – und die Mitgliedstaaten haben einen Wertungsspielraum, wie sie ihr Gesundheitssystem ausgestalten möchten. Schwarze betonte, dass das System der Arzneimittelversorgung komplex sei. Die Bundesregierung habe zum Schutz der Versorgung in ländlichen Gebieten immer wieder bewusst von Änderungen abgesehen. Wer hier konkrete Beweise verlange, gehe über die Kontrollaufgabe, die der Kommission obliege, hinaus und greife unzulässig in den Wertungsspielraum des nationalen Gesetzgebers ein. Er verwies zudem auf die deutsche Rechtsprechung, die es sich nicht leicht gemacht habe. Lang gab es abweichende Entscheidungen, bis der Gemeinsame Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes die verschiedenen Gesichtspunkte zusammenbrachte und das Boni-Verbot für rechtens hielt – auch im Hinblick auf das Europarecht. Die Forderung nach alternativen Maßnahmen wies Schwarze zurück: Man könne von den Mitgliedstaaten bei der Gesundheitsvorsorge „keine Experimentiergesetzgebung“ verlangen.

Das Plädoyer ergänzte Dr. Claudius Dechamps, der die Apotheken bereits im EuGH-Verfahren zum Fremdbesitz vertreten hatte. Er betonte zunächst, dass ausländische Versandapotheken auch ohne Rabatte erfolgreich sein könnten. So sei der Rx-Umsatz bei DocMorris in den Jahren 2013 und 2014 weiter gestiegen. Den Verweis auf weniger Neukunden hält er für irrelevant – das abgeschwächte Wachstum könne auch andere Gründe haben, etwa eine Sättigung des Marktes. Dechamps betonte ferner, dass das deutsche Apothekensystem in vielerlei Hinsicht liberal sei: So herrsche Niederlassungsfreiheit und die Preise für OTC-Arzneimittel seien frei. Doch gerade deshalb seien die Festzuschläge wichtig. Sie hätten sich seit Jahrzehnten bewährt und seien ein wichtiger Bestandteil des deutschen Krankenversicherungssystems. Sie biete den Krankenkassen verlässliche Kalkulationsmöglichkeiten und sorge dafür, dass sie nicht mit einzelnen Apotheken Preise aushandeln müssten. Nicht zuletzt: Der kranke Patient sei kein normaler Verbraucher – ihm könne nicht zugemutet werden, dass er sich im Bedarfsfall zunächst informieren muss, wo er seine Arzneimittel am billigsten bekommt.

Regierung: Strukturelle Grundsatzentscheidung

Auch der Vertreter der Bundesregierung verteidigte das System der festen Arzneimittelpreise als „integralen Bestandteil des Gesundheitssystems“ und „strukturpolitische Grundsatzentscheidung“. Das Ziel sei die flächendeckende und wohnortnahe Arzneimittelversorgung. Versandapotheken seien eine Ergänzung der Vor-Ort-Apotheken – doch sie böten keine Notfallversorgung. Und manche Arzneimittel eigneten sich schlicht nicht zum Versand. Würden ausländischen Versendern Boni bei Rx-Arzneimitteln erlaubt, so könnten diese beispielsweise einen 25-Euro-Gutschein gewähren, wenn ein verschreibungspflichtiges Arzneimittel für 100 Euro gekauft werde. Ein enormer Anreiz. Es sei „offenkundig, dass die Zahl der Apotheken nach und nach abnehmen würde“, so der Vertreter der Bundesrepublik. Er knöpfte sich zudem diverse Einzel-Argumente aus der Stellungnahme der Kommission vor – und widersprach ihnen. So sei es etwa nicht das Ziel der Preisregelungen, Anreize für die Niederlassung von Apotheken im ländlichen Raum zu setzen. Es gehe um den Erhalt der Landapotheken. Auch die von der Kommission ins Spiel gebrachten Alternativmaßnahmen überzeugten ihn nicht, z. B. Apothekenbusse. Diese seien „ganz offensichtlich nur eine Behelfslösung“. Die Bundesregierung prüfe durchaus regelmäßig Alternativen – doch bislang habe sie keine für gut genug befunden.

Der Vertreter der Kommission wiederum betonte, es gehe nicht darum, das ganze Preisrecht infrage zu stellen, sondern nur um seine Anwendung auf EU-ausländische Versender. Der Versandhandel habe nach wie vor einen kleinen Umsatzanteil von 3% im Gesamtmarkt. Im Rx-Markt seien es sogar nur 0,6%. Diesen Nachteil könnten EU-ausländische Apotheken nicht kompensieren. Und eine eigene Apotheke könnten sie wegen des bestehenden Fremdbesitzverbotes nicht betreiben. Überdies: Der deutsche Patient gehe viel lieber in die Vor-Ort-Apotheke. Rabatte zur Kundengewinnung hätten da nur eine begrenzte Wirkung. Die Festpreisregelung erhöhe zudem nicht die Attraktivität der ländlichen Regionen, Apothekenneugründer ziehe es eher in Ballungsräume. Die festen Preise, so zeigte sich der Kommissions-Vertreter überzeugt, schirmten lediglich ab. Es sei höchst spekulativ, dass eine im Einzelfall unverzichtbare Apotheke durch die Regelung erhalten bliebe.

Als der Berichterstatter der Kammer, Eugene Regan, begann, dem Kommissionsvertreter Fragen zu stellen, sah es erst einmal so aus, als habe er großes Verständnis für die deutsche Regelung. Er zeigte sich irritiert darüber, dass die Kommission in ihrer Stellungnahme schreibe, die ausländischen Versandapotheken hätten zusätz­liche Kosten zu tragen und seien deshalb Vor-Ort-Apotheken gegenüber im Nachteil. „Wie kann man bei diesen Extrakosten noch niedrigere Preise bieten?“ Sodann nahm Regan Bezug auf das Versandhandelsurteil aus dem Jahr 2003: Wenn der EuGH damals schon entschieden habe, ein Mitgliedstaat könne aus Gründen des Gesundheitsschutzes den Rx-Versand gänzlich verbieten – wie könne dann eine weit weniger einschneidende Maßnahme wie die hier streitige gerechtfertigt sein? Der Kommissionsvertreter verwies hier auf eine Regelung im Human­arzneimittelkodex. Mache ein Mitgliedstaat nicht von der Möglichkeit Gebrauch, den Versandhandel einzuschränken, sei eine „Parallelwertung“ möglich.

Vom Vertreter der Bundesregierung wollte Regan dann jedoch wissen, ob die im Verfahren von 2003 vorgetragenen Argumente zur Rechtfertigung des Versandhandelsverbots – die heute wieder auftauchten – heute überhaupt noch einschlägig seien. Oder be­zögen sie sich nicht nur auf ein durchgängiges Verbot? Eine spontane Antwort fand der Regierungsvertreter hierauf nicht. Erst in seiner Replik am Ende der Verhandlung erklärte er, die Argumente damals seien teilweise anders gewesen. Das Ziel sei aber damals wie heute der Gesundheitsschutz. Man müsse es schaffen, dass die Versorgung auf dem Land erhalten bleibt. Keine klare Antwort erhielt Regan auch auf die Frage, ob hinter der deutschen Regelung nicht vielleicht wirklich eher wirtschaftliche Interessen und protektionistische Überlegungen stünden als der Gesundheitsschutz.

Eine Prognose wollte im Anschuss niemand abgeben. Es stehe „Fifty-fifty“, sagte Walter Oberhänsli, Chef der Zur Rose Gruppe, zu der DocMorris gehört. Christiane Köber von der Wettbewerbszentrale sagte: „Es sind alle Argumente vorgetragen, jetzt müssen wir abwarten.“ |

Lesen Sie dazu auch den Kommentar "Verdruss über Europa"


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