Die Geschichte des europäischen Versandhandels

Die Befürworter des Versandhandels geben gerne an, dass der Internethandel mit Arzneimitteln (sowohl OTC als auch Rx) keine Seltenheit mehr ist. Versandapotheken seien schlichtweg ein etablierter Bestandteil der Versorgung. Richtig ist, dass fast alle europäischen Staaten in den vergangenen 18 Jahren ihre Regulierungen zum Versandhandel gelockert haben. In insgesamt 17 Ländern ist der Internethandel mit OTC-Präparaten inzwischen erlaubt. Sieben Staaten (Deutschland, England, Finnland, Schweden, Niederlande, Schweiz und Norwegen) erlauben sogar den Rx-Versand. Was die Versand-Lobbyisten oft unerwähnt lassen, ist, welche Rolle der Internethandel in diesen Ländern spielt. Denn in vielen Staaten gelten immer noch so strenge Regulierungen, dass Versandapotheken in der Versorgung praktisch nicht relevant sind.

In einigen Ländern musste aber überhaupt nicht dereguliert werden, weil der Versandhandel nie verboten war. In England haben sich beispielsweise einzelne Apotheker einfach getraut, Arzneimittel im Internet anzubieten. Der Gesetzgeber und die Behörden mussten dann reagieren und Beschränkungen oder Regulierungen für den Versandhandel nachträglich etablieren. Für die größte Deregulierungs-Welle in Sachen Versandhandel sorgte aber sicherlich ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes. Aber wann wurde der Versandhandel wo im Einzelnen legalisiert? Eine chronologische Übersicht:

Die Pioniere des Arzneimittel-Versandhandels kommen aus dem Vereinigten Königreich. Apotheker Daniel Lee aus dem nordenglischen Leeds verließ Ende der 1990er-Jahre die Apotheke seines Vaters, wo er als Angestellter tätig war und gründete sein eigenes Unternehmen. Der englische Gesundheitsdienst NHS dachte in den 1990er-Jahren darüber nach, wie man die Arzneimittel-Abgabe effizienter gestalten könnte. Lee hatte die Vision einer Internetapotheke, zu der die Kunden ihre Rezepte schicken und anschließend ihre Ware per Post erhalten. 1999 gründete der Apotheker das Unternehmen „Pharmacy2u“ – wahrscheinlich die erste Versandapotheke Europas.

Dass es damals in England eigentlich nicht erlaubt war, Rezepte auf dem Postweg zu Apotheken zu schicken, kümmerte den Unternehmer wenig – denn es war auch nicht ausdrücklich verboten. Es folgte ein Streit mit der britischen Apothekerkammer und mehreren Behörden. Schließlich wurde ein Anhang zum Arzneimittelgesetz verabschiedet, in dem aufgeführt wurde, welche Voraussetzungen die Versender erfüllen mussten. Unter anderem müssen sich die englischen Versandapotheken seit 1999 bei der Apothekerkammer registrieren. Nummer eins in dieser Liste ist „Pharmacy2U“. Inzwischen gibt es knapp 500 registrierte Versandapotheken in England.

Eine ähnliche Pionier-Geschichte legten 26 Apotheker in Dänemark kurz nach der Jahrtausendwende hin. Auch bei unseren Nachbarn im Norden gab es damals keine spezifischen Regelungen zum Verkauf von Arzneimitteln im Internet. 26 Apotheker aus ganz Dänemark schlossen sich im Jahr 2000 zusammen und gründeten die Genossenschaft „Deine Apotheke“. Nach der Bestellung des Kunden im Internet, wurde die nächstgelegene Apotheke im Verbund mit der Belieferung des Kunden beauftragt.

Erst im Jahr 2013 wurde dann nachfolgend gesetzlich geregelt, an welche Anforderungen sich die Internethändler halten müssen. Der Internetverkauf von Arzneimitteln darf nur von Apothekern betrieben werden, die Pharmazeuten müssen sich dafür bei der Arzneimittelbehörde akkreditieren lassen. Die meisten Apotheken nutzen das Verkaufsportal des Verbandes - www.apoteket.dk - nur wenige haben eigene Internet-Verkaufsportale eingerichtet. Heutzutage dürfen einige OTC-Medikamente in Dänemark in niedrigen Dosierungen sogar von privaten Betreibern verschickt werden.

Der Versand rezeptpflichtiger Arzneimittel ist in Dänemark nur bedingt erlaubt. Der Rx-Versand spielt eine Rolle beim Thema „Landversorgung“. In Dänemark gibt es Pick-up-Modelle, bei denen Apotheker nach dem Erhalt eines Rezeptes Medikamente an Drogerien schicken, in denen sich der Patient sein Paket abholen kann.

Eine Sonderrolle nimmt die Schweiz ein. Auch dort gab es um die Jahrtausendwende große Gesetzeslücken, was den Versandhandel betraf. Einige Versandapotheken gründeten sich und begannen mit der Belieferung. Der Gesetzgeber schritt jedoch relativ schnell ein und regulierte den Versandhandel. Besonders ist seitdem, dass der Schweizer Gesetzgeber den OTC-Versand reguliert. Demnach muss dem Apotheker vor dem Verschicken eines OTC-Päckchens ein Rezept vorliegen, so wie beim Rx-Versand. Die Versandapotheke zur Rose hatte versucht, diese Regelung zu umgehen, indem Kunden auf der Internetseite Fragebögen ausfüllen mussten. Das Schweizer Bundesgericht hatte dies aber verboten. Grundsätzlich gilt: Fernverordnungen sind verboten, der Patient muss einen direkten Kontakt mit dem Arzt gehabt haben.

In den Niederlanden hat es nie Beschränkungen gegeben hinsichtlich des Versandhandels. Zwischen 2000 und 2002 gründeten sich die ersten Versandapotheken, die wohl bekannteste davon ist bis heute DocMorris. 1992 hatte der niederländische Gesetzgeber es ausdrücklich erlaubt, dass Kunden ihre Rezepte und Bestellungen an Apotheken auch via Post oder das Internet zustellen können.

Ähnlich war es in Schweden: Hier startete die staatliche Apothekenkette Apoteket AB noch weit vor der Liberalisierung im Jahr 2002 die ersten OTC-Verkäufe im Internet. Da es nur einen Anbieter im Markt gab, konnte der Kunde auch nur über ein Internetportal bestellen. Die Apotheke, die dem bestellenden Kunden am nächsten war, lieferte dann aus. Wirkliche Regulierungen zum Versandhandel gab es in Schweden nie. Es ist aber gesetzlich festgehalten, dass nur Apothekenbesitzer Arzneimittel im Internet anbieten dürfen. 2004 startete Apoteket dann mit den ersten Rx-Versand-Services.

Nach der Deregulierung des gesamten schwedischen Apothekenmarktes (2009) und der Zerschlagung des staatlichen Apotheken-Monopols explodierte der Versandhandel. Schnell gründeten alle privaten Kettenbetreiber, wie beispielsweise die Celesio-Kette Lloyds, auch Internet-Versandbetriebe. Seit ein paar Jahren gibt es in Schweden auch eine „reine“ Versandapotheke (Apotea). Der Marktanteil des Versandhandels ist nach der Liberalisierung stark angestiegen. Alleine im vergangenen Jahr nahmen die Kettenbetreiber laut Apothekerverband 20 Millionen mehr ein als noch 2015, das entspricht einem Anstieg von etwa 150 Prozent. Bezogen auf die Packungszahlen werden jetzt schon mehr als 8 Prozent aller Arzneimittel (Rx und OTC) versendet.

Noch vor dem berühmten DocMorris-EuGH-Urteil zum Versandhandel legalisierte auch der spanische Gesetzgeber den OTC-Versand. Im Jahr 2002 verabschiedete das spanische Parlament ein Gesetz zum e-Commerce, nach dem Apotheken OTC-Präparate versenden dürfen. Der OTC-Versand in Spanien war aber jahrelang graue Theorie, da der Gesetzgeber eine weitere Verordnung zu den Voraussetzungen und Bedingungen des OTC-Versandhandels, die er eigentlich angekündigt hatte, nicht auf den Weg brachte. Erst im Jahr 2013 wurde ein Dekret verabschiedet, das genau regelt, wie und wann Apotheker OTC-Arzneimittel versenden können. Das Gesetz verlangt unter anderem, dass jede Zusendung an einen Patienten von einem Apotheker kontrolliert wird. Der OTC-Versand gilt in Spanien als streng reguliert und hat bislang keinen großen Marktanteil.

Ende 2003 folgte dann das EuGH-Urteil zum Arzneimittel-Versandhandel, auf das sich die Rx-Versandhandels-Befürworter auch jetzt noch berufen. Nach seiner Gründung hatte DocMorris aus den Niederlanden Kunden in Deutschland mit Rx und OTC beliefert, obwohl damals beides noch streng untersagt war in Deutschland. Zur Erinnerung: Erst 1998 hatte der Gesetzgeber den Arzneimittel-Versandhandel per AMG-Novelle verboten, zuvor hatte er schlicht keine Rolle gespielt. Der Deutsche Apothekerverband (DAV) klagte daher gegen die DocMorris-Praktiken. Der Europäische Gerichtshof erlaubte daraufhin zwar den grenzüberschreitenden Versandhandel mit OTC-Arzneimitteln. Gleichzeitig stellte er den Mitgliedsstaaten aber frei, eigene Regulierungen zum Rx-Versand zu treffen.

Für die deutschen Apotheken kam das Urteil am 11. Dezember 2003 allerdings zu spät: Zuvor hatte der Gesetzgeber bereits im „vorauseilenden Gehorsam“ beschlossen, den Arzneimittelversandhandel für Rx und OTC gleichermaßen zuzulassen. Diese Entscheidung fiel 2003 in der ganz großen „Gesundheitskoalition“: Bundesgesundheitsministerin Ulla Schmidt (SPD) hatte nicht nur den grünen Koalitionspartner sondern auch die Union mit im Boot (nur die FDP machte nicht mit!). Man war sich sicher: Der EuGH würde das Versandverbot gänzlich kippen. Obwohl die Politik eines besseren belehrt wurde, trat das GKV-Modernisierungsgesetz dann samt Zulassung des Versandhandels zum 1. Januar 2004 in Kraft.

Das Urteil sorgte aber nicht nur in Deutschland für große Veränderungen im Apothekenmarkt. Nach und nach sollten in den folgenden Jahren die Versandhandelsverbote fallen. Einige Staaten wehrten sich länger gegen die Vorgaben des EuGH-Urteils, andere handelten sofort. In Irland wurde der Versandhandel 2006 dereguliert. Ähnlich wie in England gilt auch in Irland eine gelockerte Apothekenpflicht – viele OTC-Präparate können auch in Supermärkten gekauft werden. Seit 2006 dürfen solche Präparate auch von privaten Betreibern verschickt werden, also beispielsweise Supermarktketten. Das gesamte OTC-Sortiment dürfen allerdings nur Apothekenbetreiber verschicken. Der Rx-Versand ist in Irland allerdings bis heute untersagt.

Auch Portugal reagierte: 2007 beschloss das Parlament ein Dekret, nach dem Apotheker OTC-Präparate innerhalb Portugals und ausdrücklich auch in andere Länder versenden dürfen. Die Pharmazeuten benötigen für ihre Internetseiten allerdings eine Zulassung der Arzneimittelbehörde Infarmed. Die Behörde prüft bei allen Anträgen, ob hinter den Internetseiten auch ein Apotheker steckt. Zwei Jahre später folgte Belgien: Seit Januar 2009 dürfen belgische Apotheker OTC-Präparate im Internet verkaufen. Und bei unseren Nachbarn könnte es schon bald die nächste Veränderung geben. Laut belgischem Apothekerverband arbeitet das Parlament derzeit an einem Gesetz zur Freigabe des Rx-Versandhandels.

Obwohl der norwegische Apothekenmarkt schon 2001 dereguliert wurde (Aufhebung des Fremd- und Mehrbesitzverbotes), war der Versandhandel in dem skandinavischen Land noch Jahre danach untersagt. Erst das oben beschriebene EuGH-Urteil sorgte dafür, dass der Gesetzgeber den Versand erlaubte. Allerdings ließen sich die Norweger Zeit: Seit dem 1. Januar 2010 dürfen die Kettenbetreiber in Norwegen OTC-Arzneimittel im Internet anbieten. Allerdings gab es im vergangenen Jahr eine weitere, wichtige Änderung im norwegischen Apothekenrecht: Schon 2014 hatte das Parlament den Gesundheitsminister damit beauftragt, eine Freigabe des Rx-Versandes zu prüfen. Nach Vorlage eines Gesetzentwurfes beschloss das Parlament Ende 2015, den Rx-Versandhandel zu erlauben, seit Januar 2016 dürfen die Kettenbetreiber somit auch Verschreibungspflichtiges versenden. Norwegen ist somit das „jüngste“, komplett deregulierte Land, was den Arzneimittel-Versandhandel betrifft. Eine weitere Neuregelung: Seit Januar 2016 dürfen auch nicht-apothekerliche Abgabestellen (in Norwegen gibt es einige OTC-Präparate auch in Drogerien und Supermärkten) bestimmte OTC-Medikamente verschicken.

2011 sorgte eine EU-Richtlinie für weiteren Antrieb in Sachen Versandhandel. In der Fälschungsrichtlinie erinnerte die EU-Kommission ihre Mitgliedsstaaten noch einmal daran, dass der OTC-Versand erlaubt werden müsse. Denn es gab immer noch Länder, die den Versandhandel auch nach dem DocMorris-Urteil von 2003 entweder komplett verboten oder zumindest nicht genau regelten. Die Fälschungsrichtlinie legte nun genau fest, welche Anforderungen Versandapotheken in den EU-Staaten erfüllen müssen, um als „sicher“ zu gelten. Unter anderem wurde ein Sicherheitslogo eingeführt.

In Frankreich beschloss das Parlament beispielsweise erst Ende 2012 ein Gesetz, mit dem der OTC-Versand erlaubt wurde und die Fälschungsrichtlinie in französisches Recht übernommen wurde. Zuvor war bereits die Regierung von Nicolas Sarkozy an einer Deregulierung gescheitert. Seit 2013 können in Frankreich nun etwa 500 OTC-Präparate im Internet bestellt und versendet werden. Ähnlich lief es in Italien ab. Nach dem ersten DocMorris-Urteil des EuGH gab es immer wieder einzelne Apotheker, die OTC-Präparate im Internet anboten, dafür aber vor Gericht landeten und ihren Versand dann einstellen mussten. Erst 2014 übernahm der italienische Gesetzgeber die EU-Fälschungsrichtlinie und stellte somit erstmals Voraussetzungen für den OTC-Versand auf. Noch ist der Versandhandel in Italien aber eher eine Nischenerscheinung.

Als letztes beugten sich Luxemburg und Österreich der Entwicklung. In Luxemburg hatte eine Apothekerin eine OTC-Versandapotheke eröffnen wollen und die Regierung dafür beklagt, dass sie bislang weder auf das EuGH-Urteil noch auf die Fälschungsrichtlinie reagiert hatte. Der Gesetzgeber beugte sich und ließ 2014 den OTC-Versand zu. Heute wirbt die „Pharmacie de Steinfort“ auf ihrer Internetseite damit, die „erste Versandapotheke Luxemburgs“ zu sein. Bei unseren Nachbarn im Süden war der Versandhandel lange Zeit ein Politikum. Während die Regierung bis 2015 darauf verzichtete, den OTC-Versand zuzulassen, begannen EU-Versandapotheken Österreicher zu beliefern. Der Druck auf den Gesetzgeber wurde allerdings größer. Im Juni 2015 fiel dann der Startschuss für den OTC-Versand auch in Österreich. Bislang ist das große Interesse daran aber ausgeblieben: 2016 hatten sich lediglich 24 öffentliche Apotheken zur Teilnahme am Versandhandel angemeldet.