Gesetzentwurf zum Rx-Versandverbot ist da

Das Bundesgesundheitsministerium (BMG) hält Wort: DAZ.online liegt ein erster Referentenentwurf des „Gesetzes zum Verbot des Versandhandels mit verschreibungspflichtigen Arzneimitteln“ vor. Das Gesetz soll laut BMG zwei Ziele haben: Erstens soll die wohnortnahe, flächendeckende Arzneimittelversorgung gesichert werden. Zweitens soll erreicht werden, dass die in Deutschland geltenden Zuzahlungsregelungen nicht durch Boni aus anderen Staaten unterlaufen werden.

Der Entwurf liest sich wie ein Manifest für die inhabergeführte Apotheke vor Ort. Das BMG argumentiert, dass in einem Sachleistungsprinzip, wie es in der Gesetzlichen Krankenversicherung der Fall ist, Boni „in Form von Bargeld oder Gutscheinen“ nicht geben könne. Daher wolle man sich anderen 21 EU-Staaten anschließen und den Rx-Versandhandel untersagen, heißt es in dem Entwurf. Das BMG stellt auch klar: Mit dem Verbot wird die durch das EuGH-Urteil hergestellte Ungleichbehandlung zwischen EU-Versandapotheken und deutschen Versendern beseitigt.

Das EuGH-Urteil sei ein klarer Wettbewerbsnachteil für inländische Apotheken, heißt es weiter. Wörtlich schreibt das BMG: „Mit einer zunehmenden Verschiebung der Marktanteile hin zu den ausländischen Versandapotheken geht eine Ausdünnung des bestehenden Netzes öffentlicher Apotheken einher, die bislang die persönliche und wohnortnahe Arzneimittelversorgung gewährleisten. Dies wiederum eröffnet ausländischen Versandapotheken, für die zudem das Fremdbesitzverbot nicht gilt und die deshalb als gewinnorientierte Kapitalgesellschaften agieren können, die Möglichkeit, in dünn besiedelten Gebieten mit lückenhafter stationärer Apothekenstruktur oder auch bei Engpässen in der Lieferbarkeit von Arzneimitteln erhöhte Preise durchzusetzen.“

Technisch will das Ministerium so vorgehen: Einerseits will das BMG den Paragraphen im Arzneimittelgesetz aufheben, der es EU-Versandapotheken derzeit noch verbietet, Rx-Boni zu gewähren. Gleichzeitig werden gleich mehrere Paragraphen geändert, um das Versandverbot gesetzlich zu verankern. Das Ministerium will außerdem sicherstellen, dass Botengänge von Apotheken weiterhin angeboten werden können. In der Apothekenbetriebsordnung soll daher festgehalten werden, dass das Verbot nicht gelte, wenn das Apothekenpersonal die Rx-Arzneimittel selbst ausliefere.

In der Begründung verteidigt Gröhes Ministerium das Rx-Versandverbot. Es fällt auf, dass das BMG das komplette Apothekensystem verteidigt. Offenbar geht man im Ministerium also davon aus, dass es für den Apothekenmarkt verheerende Konsequenzen hätte, wenn Rx-Boni aus dem Ausland dauerhaft gewährt werden könnten und dies vielleicht sogar inländischen Apotheken erlaubt werden könnte.

So heißt es in dem Entwurf: „Das deutsche Gesundheitssystem sieht im ambulanten Bereich eine regelhafte Versorgung mit Arzneimitteln durch wohnortnahe öffentliche Apotheken unter der persönlichen Verantwortung freiberuflich tätiger Apothekerinnen oder Apotheker vor. So konnte bisher eine qualitativ hochwertige, am Patientenwohl orientierte Versorgung gewährleistet werden. Deshalb war und ist es ein wichtiges gesundheitspolitisches Anliegen, ein flächendeckendes Netz wohnortnaher Apotheken zu erhalten und den noch immer leicht rückläufigen Trend bei der Entwicklung der Apothekenzahlen zu stoppen.“ Und weiter: Der Versandhandel könne daher nur eine ergänzende Funktion haben, ein Verdrängungswettbewerb müsse vermieden werden.

BMG benutzt Argument der Versandhändler

Ironischerweise argumentiert das BMG in erster Linie mit einer These, die in den vergangenen Wochen die Versandapotheken anführten, um eine Aufhebung der Preisbindung auch in Deutschland zu erzwingen. Das Ministerium beklagt, dass nach dem Urteil eine Inländerdiskriminierung entstanden sei, die durch das Rx-Versandhandelsverbot wieder aufgehoben werden müsse. „Gegenüber ausländischen Versandapotheken ist dies eine europarechtlich mögliche Inländerdiskriminierung. Die Beseitigung dieser Ungleichbehandlung ist notwendig“, schreibt das Ministerium.

Außerdem stellt das Ministerium fest, wie ernst die Lage werden könnte, wenn man nicht einschreiten würde. „Ausländische Versandapotheken haben dadurch die Möglichkeit zur Erhöhung ihrer Marktanteile“, heißt es im Entwurf. Und daraus ergibt sich für das BMG eine direkte Bedrohung für die Apotheke vor Ort: „Mit einer Verschiebung der Marktanteile hin zu den Versandapotheken mit Sitz im EU-Ausland geht eine Ausdünnung des bestehenden Netzes öffentlicher Apotheken einher, die bislang die persönliche und wohnortnahe Arzneimittelversorgung gewährleisten.“

BMG: Versandapotheken können Versorgungslücken nicht schließen

Aus Sicht des CDU-geführten Ministeriums ist die sich dann ergebende Versorgungslücke zu groß, um von den Versandapotheken geschlossen werden zu können. An dieser Stelle der Begründung argumentiert das BMG sehr ähnlich wie die ABDA: „Versandapotheken werden diese Lücke nicht schließen können. Dies betrifft vor allem den Notdienst sowie die pharmazeutische Betreuung. Insbesondere ist davon auszugehen, dass komplexe Beratungen älterer Patientinnen und Patienten mit Polymedikation zur Verbesserung der Arzneimitteltherapiesicherheit im persönlichen Kontakt und in Kooperation mit dem lokalen heilberuflichen Netzwerk besser und wirkungsvoller erbracht werden können als über Telefon oder Internet. Präsenzapotheken bieten zudem einen niedrigschwelligen Zugang zu benötigten Gesundheitsdienstleistungen einschließlich der Selbstmedikationsberatung, entlasten damit die Ärzte in vielen Fällen und wirken erforderlichenfalls aber auch auf einen Arztbesuch hin. Eine vergleichbare Lotsenfunktion können Versandapotheken nicht wahrnehmen.“

Nochmals verteidigt das BMG im Übrigen auch den Kurs, ausländischen Konzernen keinen Zugang zum deutschen Gesundheitsmarkt zu überlassen: „Eine in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft betriebene ausländische Versandapotheke wird sich maßgeblich an den Gewinnerwartungen der Kapitalgeber zu orientieren haben. Der Fokus dürfte dabei auf Patientengruppen mit regelmäßigem hohen Arzneimittelbedarf (insbesondere chronisch Kranken) liegen, die für die Rentabilität der Präsenzapotheken unverzichtbar sind.“

Dass sich die Bevölkerung gegen das Rx-Versandverbot wehrt, scheint das BMG nicht zu befürchten. Gröhes Ministerium meint, dass die Arzneimitteltherapiesicherheit „wesentlich“ davon abhänge, dass es ein Vertrauensverhältnis zwischen Patient und Apotheker gebe. Auf dieser Grundlage könne „überzeugend vermittelt“ werden, dass es sich bei Arzneimitteln um ein besonderes Gut handele.

Alle in den vergangenen Wochen ins Spiel gebrachten Alternativen schmettert das BMG ab. Eine komplette Freigabe der Preisbindung scheide aus. Die negativen Auswirkungen auf das Gesundheitssystem seien schlicht zu groß. Die von der SPD favorisierte bessere Honorierung der Apotheken im Dienstleistungsbereich komme auch nicht in Frage. Das dürfte einen bitteren Beigeschmack für die Apotheker haben. Denn das BMG argumentiert, dass die bessere Honorierung der Apotheker „im Hinblick auf die damit verbundenen steigenden Kosten des Gesundheitswesens nicht zielführend“ sei. Und auch die vorübergehende Hinnahme der Inländerdiskriminierung nach dem EuGH-Urteil sei keine Option, weil sich der Markt in dieser Zeit relevant verschieben könnte.

Interessant ist auch, dass das Ministerium fest davon ausgeht, dass das Rx-Versandverbot europarechtlich sicher ist: Das Ministerium verweist auf das Urteil des EuGH aus dem Jahr 2003. Damals entschied das Gericht, dass ein Versandhandelsverbot aus Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt sei.

Wie geht es nun weiter? Gröhe hat den Entwurf am heutigen Montag an die gesundheitspolitischen Spitzen der Regierungsfraktionen geschickt: Georg Nüßlein (CSU), Karl Lauterbach (SPD), Maria Michalk (CDU) sowie Hilde Mattheis (SPD). Auch in seinem Brief macht Gröhe Werbung für die Versorgung durch die Apotheke vor Ort: „Arzneimittelversorgung ist weit mehr als Arzneimittelverkauf. Apothekerinnen und Apotheker üben einen Heilberuf aus, sind nicht bloße Händler“, schreibt der Minister. Gröhe weist darauf hin, dass das Verbot noch in dieser Legislaturperiode geregelt werden müsse, andernfalls drohe die „Gefahr einer Ausdünnung“ des Apothekennetzes.

Verbot könnte im Herbst 2017 in Kraft treten

Den Entwurf hat Gröhe auch an alle anderen Ministerien sowie an das Kanzleramt geschickt. Die Minister müssen sich jetzt im Rahmen der Frühkoordinierung damit auseinandersetzen und Gröhe ein Feedback zu seinem Vorhaben geben. Anschließend müsste ein eventuell abgeänderter Kabinettsentwurf folgen, den das Bundeskabinett beschließen könnte. Stimmen alle Ressorts zu, wandert das Vorhaben in den Bundestag und in den Bundesrat. Das Gesetz dürfte aller Voraussicht nach nicht zustimmungspflichtig durch die Länderkammer sein. Daher muss nur der Bundestag zustimmen.

Wann diese zweite Lesung im Bundestag und somit der Beschluss des Rx-Versandverbotes anstehen könnten, verrät der Entwurf nicht. Allerdings weist Gröhe in seinem Brief darauf hin, welchen Fahrplan er verfolgt: Die gesundheitspolitischen Fraktionsspitzen sollen Gröhe zufolge dafür sorgen, dass das Gesetz bis zum Sommer 2017 Zustimmung im Parlament erhalte.

Beschließt der Bundestag das Vorhaben noch vor dem Sommer, könnte das Rx-Versandverbot frühestens im Herbst 2017 in Kraft treten. Denn einig sind sich alle Experten darüber, dass die Einleitung eines EU-Notifizierungsverfahrens erforderlich ist, bei dem alle EU-Staaten das Recht hätten, Einspruch einzulegen. Und dieses Verfahren kann bis zu sechs Monate in Anspruch nehmen.